ESTADO FEDERAL: CONCEITO E PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS
Prof. Paulo Roberto de Figueiredo Dantas
Nos expressos termos do artigo 18 da Constituição Federal, “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”. Este dispositivo constitucional, somado ao artigo 1º, caput, de nossa Lei Maior, que dispõe que a República Federativa do Brasil é for
mada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal, deixam claro que o Brasil é um Estado do tipo Federal. E o que vem a ser Estado federal?
O modelo de Estado federal é criação norte-americana, tendo surgido quando as antigas Colônias que se libertaram do jugo inglês, e que, inicialmente, formaram uma Confederação de Estados independentes, decidiram então abrir mão de suas soberanias (mas não de suas autonomias) para formarem um único Estado, de tipo Federal, formalizado pela Constituição dos Estados Unidos da América, promulgada em 1787.
O Estado federal, também denominado simplesmente Federação, é um modelo de Estado formado pela união permanente de dois ou mais entes estatais que, abrindo mão da soberania em favor de um ente central, que corporifica e responde pela Federação, conservam, porém, parcela considerável de autonomia, que lhes permite graus variáveis de auto-organização, autogoverno, autoadministração e de arrecadação de receitas próprias, levando em conta as peculiaridades de cada país, expressas em suas respectivas constituições federais.
Na Federação, cada um dos entes parciais que compõem o Estado federal passa a se sujeitar aos termos de uma constituição (a chamada Constituição Federal), não havendo que se falar, contudo, em hierarquia entre o poder central (a União) e cada um dos outros entes parciais (Estados-membros) que formam aquele Estado, uma vez que a constituição fixa as competências de uns e outros, inclusive assegurando uma boa dose de autonomia a cada um deles, além do direito de participação das vontades parciais na formação da vontade central, por meio de representantes dos Estados-membros no Parlamento.
Das ideias mencionadas anteriormente, podemos extrair, facilmente, as principais características do Estado federal, a saber: (a) caráter permanente (indissolúvel) do vínculo que une os entes que o compõem; (b) formalização por meio de uma constituição; (c) repartição de competências entre o poder central e os entes parciais; (d) soberania do Estado federal; (e) autonomia dos entes federados; (f) direito de participação das vontades parciais na vontade central; (g) possibilidade de intervenção, para garantia do pacto federativo.
1 – Caráter indissolúvel do vínculo federativo – uma vez formalizado o Estado federal, não mais é permitido a qualquer dos entes que fazem parte da Federação abandoná-la, tendo em vista seu caráter permanente. Dito em outras palavras, não existe, na Federação, o chamado direito de secessão, ou seja, o direito de se retirar (separar-se) do Estado federal. No caso brasileiro, nós veremos melhor oportunamente, a Constituição de 1988 chega mesmo a prever expressamente a possibilidade de a União intervir em Estados ou no Distrito Federal para manter a integridade nacional.
2 – Formalização por meio de uma constituição – o Estado federal é criado por uma Constituição, a denominada Constituição Federal, que estabelece e formaliza o pacto federativo. Parte expressiva dos doutrinadores ressalta que referida constituição necessita ser escrita e rígida, de maneira que não seja possível a alteração da forma de Estado através da simples edição de uma lei ordinária.
Contudo, mais que escrita e rígida, entendemos que tal constituição precisa incluir a forma federativa de Estado entre suas cláusulas pétreas, ou seja, entre as normas constitucionais que não podem ser alteradas nem mesmo pelo poder constituinte reformador, sob pena de se tornar possível, ao menos em tese, e mesmo que por um processo bem mais difícil que o estabelecido para a alteração das leis ordinárias, a alteração da estrutura federativa prevista no texto constitucional, ou, em casos extremos, até mesmo a previsão do fim da Federação, cujo vínculo, nós o vimos, tem que ser necessariamente indissolúvel.
Consequência lógica dessa rigidez constitucional, inclusive com a petrificação da forma federativa de Estado, é a necessidade da existência de um órgão constitucional (normalmente uma Corte Constitucional) que funcione como agente garantidor do respeito à repartição de competências estabelecida no pacto federativo, e da própria manutenção do Estado federal, nos termos em que foi concebido pelo poder constituinte originário.
3 – Repartição de competências entre o poder central e os entes parciais – a Constituição Federal, que formaliza o pacto federativo, criando a Federação, estabelece em seu texto as bases em que a mesma deve funcionar, inclusive fixando, geralmente de maneira expressa, as competências materiais e legislativas de cada um dos entes que fazem parte do Estado Federal.
Como nos lembram Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior, o federalismo continha, em sua gênese, “um pacto implícito, segundo o qual ficariam reservadas às vontades parciais tudo o que não fosse explicitamente indicado como de alçada da vontade central”, sendo certo inclusive que este critério de repartição de competências (de poderes implícitos) é até hoje o mais conhecido e aceito.
É importante ressaltar, contudo, que outros modelos de repartição de competências têm sido adotados, na atualidade, pelos diversos Estados do tipo federal existentes no mundo. Com efeito, ao invés de explicitar as competências da União, deixando para os entes parciais tudo o mais que não fosse reservado ao ente central, há países que preferem fazer justamente o contrário, explicitando as competências dos Estados-membros e deixando à União as competências remanescentes.
Há Estados federais, ainda, que fixam as denominadas competências concorrentes, de maneira que as normas gerais são de competência da entidade central (da União), facultando aos entes parciais a competência para editar normas particulares, e outros que preveem as chamadas competências comuns, conferindo a todos os entes da Federação as mesmas incumbências, que devem ser executadas por eles em regime de cooperação.
4 – Soberania do Estado federal – ao formarem a Federação, cada um dos entes parciais transfere à unidade federativa central (a União) o exercício, em nome do Estado federal, da denominada soberania, ou seja, do poder que confere à Federação a independência na ordem externa, que lhe permite não se sujeitar, jurídica ou politicamente, a quaisquer imposições de Estados estrangeiros ou organismos internacionais.
Como nos ensina Michel Temer, a fisionomia externa do Estado é figurada pela soberania, a qual faz com que, no plano jurídico, inexistam Estados maiores ou menores, fortes ou fracos, mais ou menos importantes. A soberania, segue nos explicando o autor, iguala a todos os Estados, uma vez que, “em nível externo, não reconhece nenhum poder superior ao seu”.
5 – Autonomia dos entes federativos – a despeito de cederem o exercício da soberania ao ente central, as diversas entidades parciais conservam, juntamente com a União, a chamada autonomia, que lhes permite graus variáveis de auto-organização, autogoverno, autoadministração e também de arrecadação de receitas próprias, nos termos e limites fixados pela Constituição Federal. A autonomia, em outras palavras, confere aos entes federativos a capacidade de instituírem e manterem a organização, o governo interno e administração deles próprios.
A auto-organização diz respeito ao poder, conferido aos entes federativos, pelo texto da Constituição Federal, de instituir não só suas próprias Constituições, como também de editarem suas próprias leis. O poder de criar os próprios textos constitucionais dos entes parciais, nós já vimos no Capítulo 2, é manifestação do poder constituinte decorrente, espécie de poder constituinte derivado típico de Estados federais.
O autogoverno exterioriza-se no poder, conferido a cada um dos entes que compõem a Federação, de escolher diretamente seus próprios representantes, seja para o Poder Executivo, seja para o Legislativo, seja ainda para o Judiciário. A autoadministração, por sua vez, refere-se ao poder conferido aos entes federativos para instituírem e exercerem suas próprias atividades administrativas, de modo que possam dar cumprimento adequado às leis que editarem, tudo em consonância com as competências legislativas que lhe foram conferidas pela Constituição Federal.
Por fim, para que haja efetiva autonomia, é imprescindível que os entes federativos possam contar com receitas próprias, garantidas pela própria Constituição Federal, que lhes permitam exercer efetivamente sua autonomia, sem sujeitar-se a imposições de outros entes da Federação. Com efeito, como nos ensina Manoel Gonçalves Ferreira Filho, “a existência real da autonomia depende da previsão de recursos, suficientes e não sujeitos a condições, para que os Estados possam desempenhar suas atribuições”.
6 – Direito de participação das vontades parciais na vontade central – para que um Estado possa ser considerado efetivamente uma Federação, além da repartição de competências entre os diversos entes federativos, é indispensável que os entes parciais também tenham o direito de participar, de maneira efetiva, da formação da vontade central, por meio de representantes dos Estados-membros no Parlamento Federal.
É por isso que, em um Estado do tipo Federal, o Poder Legislativo deve, necessariamente, ser bicameral, ou seja, precisa conter duas Casas Legislativas, de maneira que, somada à Casa composta por representantes do povo, cujo número de membros costuma ser proporcional ao número de eleitores existentes em cada Estado-membro, exista também uma Casa representativa da vontade das unidades federativas, normalmente denominada Senado Federal.
Como nos lembram Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior, em razão da isonomia que os diversos Estados-membros devem manter em relação ao poder central, bem como entre eles mesmos, cada um deles deve ter o mesmo número de Senadores, de maneira que seja mantido o perfeito equilíbrio na representação das vontades parciais, sob pena de quebra do princípio isonômico existentes nas unidades federadas.
7 – Possibilidade de intervenção federal – para garantia do pacto federativo, é imprescindível que o texto constitucional preveja mecanismos de intervenção federal, de maneira que a União possa excepcionalmente agir, em nome e por vontade dos demais entes federativos, não só para garantir a indissolubilidade do vínculo federal, como também para que seja respeitada a repartição de competências estabelecidas na Constituição Federal.
No caso da Federação brasileira, por exemplo, o artigo 34, da Constituição de 1988, prevê expressamente a possibilidade de intervenção da União nos Estados ou no Distrito Federal, por exemplo, não só para manter a integridade nacional, como também para repelir invasão de uma unidade da Federação em outra, para pôr termo a grave comprometimento da ordem pública e também para garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação.
(Texto extraído do meu Curso de Direito Constitucional, cuja 5ª edição, revista, atualizada e ampliada, sairá em breve) - Fonte: https://www.facebook.com/PauloRobertodeFigueiredoDantas/?fref=photo
Nos expressos termos do artigo 18 da Constituição Federal, “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”. Este dispositivo constitucional, somado ao artigo 1º, caput, de nossa Lei Maior, que dispõe que a República Federativa do Brasil é for
mada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal, deixam claro que o Brasil é um Estado do tipo Federal. E o que vem a ser Estado federal?O modelo de Estado federal é criação norte-americana, tendo surgido quando as antigas Colônias que se libertaram do jugo inglês, e que, inicialmente, formaram uma Confederação de Estados independentes, decidiram então abrir mão de suas soberanias (mas não de suas autonomias) para formarem um único Estado, de tipo Federal, formalizado pela Constituição dos Estados Unidos da América, promulgada em 1787.
O Estado federal, também denominado simplesmente Federação, é um modelo de Estado formado pela união permanente de dois ou mais entes estatais que, abrindo mão da soberania em favor de um ente central, que corporifica e responde pela Federação, conservam, porém, parcela considerável de autonomia, que lhes permite graus variáveis de auto-organização, autogoverno, autoadministração e de arrecadação de receitas próprias, levando em conta as peculiaridades de cada país, expressas em suas respectivas constituições federais.
Na Federação, cada um dos entes parciais que compõem o Estado federal passa a se sujeitar aos termos de uma constituição (a chamada Constituição Federal), não havendo que se falar, contudo, em hierarquia entre o poder central (a União) e cada um dos outros entes parciais (Estados-membros) que formam aquele Estado, uma vez que a constituição fixa as competências de uns e outros, inclusive assegurando uma boa dose de autonomia a cada um deles, além do direito de participação das vontades parciais na formação da vontade central, por meio de representantes dos Estados-membros no Parlamento.
Das ideias mencionadas anteriormente, podemos extrair, facilmente, as principais características do Estado federal, a saber: (a) caráter permanente (indissolúvel) do vínculo que une os entes que o compõem; (b) formalização por meio de uma constituição; (c) repartição de competências entre o poder central e os entes parciais; (d) soberania do Estado federal; (e) autonomia dos entes federados; (f) direito de participação das vontades parciais na vontade central; (g) possibilidade de intervenção, para garantia do pacto federativo.
1 – Caráter indissolúvel do vínculo federativo – uma vez formalizado o Estado federal, não mais é permitido a qualquer dos entes que fazem parte da Federação abandoná-la, tendo em vista seu caráter permanente. Dito em outras palavras, não existe, na Federação, o chamado direito de secessão, ou seja, o direito de se retirar (separar-se) do Estado federal. No caso brasileiro, nós veremos melhor oportunamente, a Constituição de 1988 chega mesmo a prever expressamente a possibilidade de a União intervir em Estados ou no Distrito Federal para manter a integridade nacional.
2 – Formalização por meio de uma constituição – o Estado federal é criado por uma Constituição, a denominada Constituição Federal, que estabelece e formaliza o pacto federativo. Parte expressiva dos doutrinadores ressalta que referida constituição necessita ser escrita e rígida, de maneira que não seja possível a alteração da forma de Estado através da simples edição de uma lei ordinária.
Contudo, mais que escrita e rígida, entendemos que tal constituição precisa incluir a forma federativa de Estado entre suas cláusulas pétreas, ou seja, entre as normas constitucionais que não podem ser alteradas nem mesmo pelo poder constituinte reformador, sob pena de se tornar possível, ao menos em tese, e mesmo que por um processo bem mais difícil que o estabelecido para a alteração das leis ordinárias, a alteração da estrutura federativa prevista no texto constitucional, ou, em casos extremos, até mesmo a previsão do fim da Federação, cujo vínculo, nós o vimos, tem que ser necessariamente indissolúvel.
Consequência lógica dessa rigidez constitucional, inclusive com a petrificação da forma federativa de Estado, é a necessidade da existência de um órgão constitucional (normalmente uma Corte Constitucional) que funcione como agente garantidor do respeito à repartição de competências estabelecida no pacto federativo, e da própria manutenção do Estado federal, nos termos em que foi concebido pelo poder constituinte originário.
3 – Repartição de competências entre o poder central e os entes parciais – a Constituição Federal, que formaliza o pacto federativo, criando a Federação, estabelece em seu texto as bases em que a mesma deve funcionar, inclusive fixando, geralmente de maneira expressa, as competências materiais e legislativas de cada um dos entes que fazem parte do Estado Federal.
Como nos lembram Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior, o federalismo continha, em sua gênese, “um pacto implícito, segundo o qual ficariam reservadas às vontades parciais tudo o que não fosse explicitamente indicado como de alçada da vontade central”, sendo certo inclusive que este critério de repartição de competências (de poderes implícitos) é até hoje o mais conhecido e aceito.
É importante ressaltar, contudo, que outros modelos de repartição de competências têm sido adotados, na atualidade, pelos diversos Estados do tipo federal existentes no mundo. Com efeito, ao invés de explicitar as competências da União, deixando para os entes parciais tudo o mais que não fosse reservado ao ente central, há países que preferem fazer justamente o contrário, explicitando as competências dos Estados-membros e deixando à União as competências remanescentes.
Há Estados federais, ainda, que fixam as denominadas competências concorrentes, de maneira que as normas gerais são de competência da entidade central (da União), facultando aos entes parciais a competência para editar normas particulares, e outros que preveem as chamadas competências comuns, conferindo a todos os entes da Federação as mesmas incumbências, que devem ser executadas por eles em regime de cooperação.
4 – Soberania do Estado federal – ao formarem a Federação, cada um dos entes parciais transfere à unidade federativa central (a União) o exercício, em nome do Estado federal, da denominada soberania, ou seja, do poder que confere à Federação a independência na ordem externa, que lhe permite não se sujeitar, jurídica ou politicamente, a quaisquer imposições de Estados estrangeiros ou organismos internacionais.
Como nos ensina Michel Temer, a fisionomia externa do Estado é figurada pela soberania, a qual faz com que, no plano jurídico, inexistam Estados maiores ou menores, fortes ou fracos, mais ou menos importantes. A soberania, segue nos explicando o autor, iguala a todos os Estados, uma vez que, “em nível externo, não reconhece nenhum poder superior ao seu”.
5 – Autonomia dos entes federativos – a despeito de cederem o exercício da soberania ao ente central, as diversas entidades parciais conservam, juntamente com a União, a chamada autonomia, que lhes permite graus variáveis de auto-organização, autogoverno, autoadministração e também de arrecadação de receitas próprias, nos termos e limites fixados pela Constituição Federal. A autonomia, em outras palavras, confere aos entes federativos a capacidade de instituírem e manterem a organização, o governo interno e administração deles próprios.
A auto-organização diz respeito ao poder, conferido aos entes federativos, pelo texto da Constituição Federal, de instituir não só suas próprias Constituições, como também de editarem suas próprias leis. O poder de criar os próprios textos constitucionais dos entes parciais, nós já vimos no Capítulo 2, é manifestação do poder constituinte decorrente, espécie de poder constituinte derivado típico de Estados federais.
O autogoverno exterioriza-se no poder, conferido a cada um dos entes que compõem a Federação, de escolher diretamente seus próprios representantes, seja para o Poder Executivo, seja para o Legislativo, seja ainda para o Judiciário. A autoadministração, por sua vez, refere-se ao poder conferido aos entes federativos para instituírem e exercerem suas próprias atividades administrativas, de modo que possam dar cumprimento adequado às leis que editarem, tudo em consonância com as competências legislativas que lhe foram conferidas pela Constituição Federal.
Por fim, para que haja efetiva autonomia, é imprescindível que os entes federativos possam contar com receitas próprias, garantidas pela própria Constituição Federal, que lhes permitam exercer efetivamente sua autonomia, sem sujeitar-se a imposições de outros entes da Federação. Com efeito, como nos ensina Manoel Gonçalves Ferreira Filho, “a existência real da autonomia depende da previsão de recursos, suficientes e não sujeitos a condições, para que os Estados possam desempenhar suas atribuições”.
6 – Direito de participação das vontades parciais na vontade central – para que um Estado possa ser considerado efetivamente uma Federação, além da repartição de competências entre os diversos entes federativos, é indispensável que os entes parciais também tenham o direito de participar, de maneira efetiva, da formação da vontade central, por meio de representantes dos Estados-membros no Parlamento Federal.
É por isso que, em um Estado do tipo Federal, o Poder Legislativo deve, necessariamente, ser bicameral, ou seja, precisa conter duas Casas Legislativas, de maneira que, somada à Casa composta por representantes do povo, cujo número de membros costuma ser proporcional ao número de eleitores existentes em cada Estado-membro, exista também uma Casa representativa da vontade das unidades federativas, normalmente denominada Senado Federal.
Como nos lembram Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior, em razão da isonomia que os diversos Estados-membros devem manter em relação ao poder central, bem como entre eles mesmos, cada um deles deve ter o mesmo número de Senadores, de maneira que seja mantido o perfeito equilíbrio na representação das vontades parciais, sob pena de quebra do princípio isonômico existentes nas unidades federadas.
7 – Possibilidade de intervenção federal – para garantia do pacto federativo, é imprescindível que o texto constitucional preveja mecanismos de intervenção federal, de maneira que a União possa excepcionalmente agir, em nome e por vontade dos demais entes federativos, não só para garantir a indissolubilidade do vínculo federal, como também para que seja respeitada a repartição de competências estabelecidas na Constituição Federal.
No caso da Federação brasileira, por exemplo, o artigo 34, da Constituição de 1988, prevê expressamente a possibilidade de intervenção da União nos Estados ou no Distrito Federal, por exemplo, não só para manter a integridade nacional, como também para repelir invasão de uma unidade da Federação em outra, para pôr termo a grave comprometimento da ordem pública e também para garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação.
(Texto extraído do meu Curso de Direito Constitucional, cuja 5ª edição, revista, atualizada e ampliada, sairá em breve) - Fonte: https://www.facebook.com/PauloRobertodeFigueiredoDantas/?fref=photo
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